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9月22日，最高人民檢察院發(fā)布第四十一批指導性案例，這批指導性案例只有一個——最高檢督促整治萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案（下稱“萬峰湖專案”）。

時至今日，萬峰湖治理取得了預期效果，這是第一個通過公益訴訟檢察成功治理大江大湖的典型案例，示范了以最低的司法成本、最短的時間解決跨行政區(qū)劃流域治理問題的方案，具有標桿性意義，也是檢察機關以法治思維和法治方式助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動實踐。

歷史的機遇和挑戰(zhàn)

流域治理是世界性難題，萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題由來已久，中央生態(tài)環(huán)保督察兩次督辦，廣西、云南、貴州三地都為治理發(fā)了愁，一直難以根治。究其原因，就是大江大湖上下游不同行、左右岸不同步。對于剛剛發(fā)展起來的公益訴訟檢察而言，這也同樣是擺在檢察機關面前的難題。

落筆批準立案時，最高檢副檢察長張雪樵考慮了很久。一旦批準，最高檢將啟動立案程序，直接辦理這起公益訴訟案，這在歷史上尚屬首次。如何立案？一旦立案，案件辦理程序如何操作？又將如何結案？一系列問題也隨之而來。

根據(jù)當時法律規(guī)定，以民事公益訴訟或行政公益訴訟立案，都要求有明確的違法主體，而導致萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損的違法主體此時尚不能確定。

“違法主體不能確定，可以以事立案?！痹谧罡邫z第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列看來，國家設計公益訴訟檢察制度就是為了保護重大國家利益和社會公共利益，督促行政機關依法行政，萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損就是其中的典型。經(jīng)過慎重考慮，最高檢最終決定，針對萬峰湖環(huán)境受損的客觀事實，以事立案。

2019年12月11日，最高檢決定直接啟動公益訴訟檢察立案程序，成立由張雪樵擔任組長、主辦檢察官的專案組。

專案組成立了，人員怎么辦？彼時，因為公益訴訟檢察還是項全新的制度，不管是基層還是最高檢，辦案力量都很有限。

2020年1月16日，最高檢第八檢察廳向三個省級檢察院公益訴訟檢察部門下發(fā)通知，明確該案由最高檢統(tǒng)一負責，組建由四級檢察院檢察官組成的專案組，自立案至案件辦理結束，最高檢統(tǒng)一管理案件線索，統(tǒng)一調(diào)配辦案力量。很快，一支50余人的辦案隊伍組建起來了。

人員不足，聚零為整；問題落實，化整為零！

最高檢第八檢察廳二級高級檢察官劉家璞介紹，萬峰湖湖面最大的污染源就是非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖，辦案的首要目標是清理網(wǎng)箱。為了取證，專案組檢察官們選擇住在簡陋的水上檢察室，其間甚至有過被大風吹翻船，在湖中掙扎獲救的驚險遭遇。

自然條件的惡劣是可以克服的，難的是“辦案遇阻”。剛一開始，專案組就碰到了“硬骨頭”，廣西某集團旗下的一家漁業(yè)有限公司是隆林縣招商引資的龍頭企業(yè)，其非法養(yǎng)殖的網(wǎng)箱面積達到24萬平方米，每天投入餌料30噸左右，對水體造成嚴重污染。

針對發(fā)展與保護的矛盾問題，2020年2月17日，廣西壯族自治區(qū)檢察院將地方反映的關于清網(wǎng)行動緩一緩、等一等的要求報請到最高檢，怎么辦？在何去何從的十字路口，檢察機關堅持以習近平生態(tài)文明思想為指引，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路子不動搖，清理違法網(wǎng)箱依然是首要辦案目標。

在廣西壯族自治區(qū)、云南省、貴州省三地黨委、政府和生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等相關職能部門的大力支持下，萬峰湖湖面非法網(wǎng)箱等污染問題得到有效解決，生態(tài)環(huán)境顯著改善。

對于案情復雜、一時難以確定監(jiān)督對象的公益損害線索，可以基于公益損害事實立案；對于江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理或者跨行政區(qū)劃重大公益損害案件線索，上級檢察院可以依法直接立案——這是萬峰湖專案的示范、指導意義所在。同時，最高檢直接辦案既體現(xiàn)了對地方檢察工作的支持，也是引導各地檢察機關采取一體化辦案模式破解辦案阻力與困難的一次示范。

案結事未了

2020年9月15日，按照辦案計劃，網(wǎng)箱清理工作應該全部完成了。為了檢驗、鞏固辦案成效，張雪樵帶領專案組來到萬峰湖現(xiàn)場辦案。

這次的現(xiàn)場辦案所見所感令人欣喜：此時的南盤江水量較大，水電站開閘放水，湖水得以流動起來，湖面網(wǎng)箱也全部清除，湖水水質已凈化為三類、部分達到二類，達到了國家規(guī)定的水質標準，也符合結案的標準。

靠湖吃湖，如今不能網(wǎng)箱養(yǎng)魚，收入、就業(yè)等問題怎么解決？萬峰湖專案清理了違法養(yǎng)殖，但老百姓獲得了什么，心里是否真的滿意，最高檢辦理的這起專案是否能夠畫上句號？專案組的每一位成員都深知，這一湖碧水，是沿湖數(shù)百萬群眾作出巨大犧牲才換來的。

如果專案就此結束，懸在行政機關頭上的法律監(jiān)督利劍入鞘，網(wǎng)箱污染會不會卷土重來？海峽兩岸數(shù)百萬人的心血會不會付諸東流？清網(wǎng)，只是萬峰湖專案走完的第一步。

污染治理了，政府還需要做什么？水質轉好了，檢察院還想干什么？2020年12月24日，最高檢專案組對萬峰湖專案召開了第一次公開聽證會。聽證會議題包括兩方面：一是辦案整治網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染取得的成效是否過關；二是三省（區(qū)）五縣（市）政府如何統(tǒng)一管理萬峰湖，包括萬峰湖是否可以通過生態(tài)養(yǎng)殖，既可以保水，又可以致富。

這次聽證會檢驗了專案辦理取得的成效。參加人員一致認為檢察機關主動通過開展公益訴訟檢察工作，督促行政機關依法履職，直接辦案目的已經(jīng)實現(xiàn)，從實際效果來看，已遠超預期的辦案目標。同時，各方也達成共識，三?。▍^(qū)）五縣（市）只有統(tǒng)一管理開發(fā)萬峰湖，才會防止污染現(xiàn)象反彈，包括實現(xiàn)生態(tài)漁業(yè)開發(fā)。這次聽證會，也標志著以湖面水質生態(tài)環(huán)境治理為主要內(nèi)容的第一階段辦案工作順利結束。

案結事未了。2021年1月，專案組組織三省（區(qū)）檢察機關對萬峰湖專案辦理情況開展“回頭看”工作。此次“回頭看”工作歷時7天，參與的檢察官近20人，走訪貴州黔西南、廣西百色、云南曲靖沿湖各市縣黨政領導、行政執(zhí)法人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、養(yǎng)殖企業(yè)和沿岸群眾30余人。

這次“回頭看”有三個目的：進一步檢驗萬峰湖專案的辦案效果；推動地方政府依法治理開發(fā)萬峰湖；支持公益訴訟檢察職能繼續(xù)發(fā)揮作用。

“現(xiàn)在違規(guī)網(wǎng)箱養(yǎng)殖沒有了，萬峰湖環(huán)境綜合整治后，水變清了，環(huán)境也變好了。”萬峰湖的變化，沿湖百姓看在眼里，從他們的回答中，專案組成員欣喜地發(fā)現(xiàn)，湖水水質持續(xù)好轉，生態(tài)逐漸恢復。此外，針對干支流深度污染問題，長期整治規(guī)劃正在有序落實，源頭污染問題正在逐步改善解決。

檢察機關內(nèi)部，協(xié)作機制已經(jīng)形成。2021年1月，沿湖三市（州）檢察院共同簽署協(xié)作機制，強化公益訴訟檢察職能對萬峰湖的生態(tài)保護作用。2021年12月，五縣（市）檢察機關就建立檢察協(xié)作機制達成一致意見，聯(lián)合制定萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察案件跨區(qū)劃管轄暫行辦法。

在推動執(zhí)法協(xié)作方面，專案組支持配合水利部珠江水利委員會對珠江流域開展常態(tài)化跨區(qū)域執(zhí)法。2021年6月、9月，珠江水利委員會先后對萬峰湖進行水行政專項執(zhí)法行動，邀請最高檢派員監(jiān)督，合力鞏固萬峰湖污染治理成果，推動落實跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法機制。今年3月，五縣（市）成立聯(lián)合執(zhí)法指揮部，對湖區(qū)實行統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。

云南省羅平縣魯布革布依族苗族鄉(xiāng)漁民韋會林表示，轉產(chǎn)上岸后，在政府扶持下開始種植油茶果，預計三年后油茶果成熟，可帶來一定的收益。但漁民上岸轉產(chǎn)轉業(yè)的困難還是很大，如果能利用優(yōu)質的萬峰湖水發(fā)展生態(tài)漁業(yè)，提供品牌水產(chǎn)品，前景一定可期。但萬峰湖全面清理網(wǎng)箱養(yǎng)殖后，誰來打開生態(tài)養(yǎng)殖這扇“門”？

如何讓綠水青山轉化為金山銀山，是鞏固脫貧成果和鄉(xiāng)村振興的必答題，也是沿湖三?。▍^(qū)）五縣（市）黨委政府和沿岸老百姓共同關心與期盼的問題。最高檢專案組認為，雖然案子辦結了，媒體也廣泛報道了，但還不能“凱旋”。目前缺乏牽頭協(xié)調(diào)主體，專案組應當“當仁不讓”，以釘釘子精神去積極推動解決。

于是，最高檢專案組沒有就地解散，2021年以來一直著手督促五縣（市）統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法，推動沿湖百姓統(tǒng)一開發(fā)生態(tài)漁業(yè)。但在利益面前，“五兄弟”如何合而為一？在廣西隆林召開的座談會上，有的地方領導提出庫灣水域歸本縣開發(fā)，其他水域可以統(tǒng)一管理。專案組組長張雪樵就打了個比方作答，一個萬峰湖只能培育一條“萬峰魚”，不能萬魚打架。建議統(tǒng)一管理的水域先開發(fā)，本縣管轄的庫灣緩開發(fā)，為統(tǒng)一開發(fā)創(chuàng)造條件。

今年6月，五縣（市）黨委政府就萬峰湖大水面生態(tài)養(yǎng)殖項目達成共識，并會簽《萬峰湖產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架協(xié)議》。今年7月，推薦、組織五縣（市）分管縣長到浙江千島湖參加生態(tài)漁業(yè)專項培訓，到浙江衢州考察鱘魚生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)。今年8月，五縣（市）合資成立黔桂滇萬峰湖漁業(yè)開發(fā)有限公司。

一個案件兩次聽證

9月23日上午，最高檢在貴州省黔西南布依族苗族自治州檢察院召開萬峰湖專案第二次聽證會。一個案件兩次聽證，這種情況也很少見。專案辦理的啟示還在于：發(fā)揮檢察聽證作用，評估辦案成效，凝聚治理共識，提升辦案效果；以跨區(qū)劃流域治理問題為導向，建立常態(tài)化公益保護機制，推進訴源治理。

水利部珠江水利委員會政策法規(guī)處的呂樹明參加了兩次聽證，他認為，做好萬峰湖水生態(tài)環(huán)境長效保護工作，必須強化萬峰湖流域區(qū)域的協(xié)同治理，目的就是通過強化執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作，形成協(xié)同治理保護合力，破解萬峰湖水域分割、執(zhí)法和治理主體分散的問題。

這次聽證圍繞五縣（市）統(tǒng)一開展生態(tài)漁業(yè)如何確保萬峰湖優(yōu)質水體、跨三?。▍^(qū)）統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管如何徹底解決萬峰湖生態(tài)環(huán)境問題兩個議題展開討論。

“舉全市之力寫好萬峰湖生態(tài)保護開發(fā)利用這篇大文章?！辟F州省興義市委書記顧先林首先表態(tài)，沿湖五縣（市）行政機關代表分別發(fā)表了對于長效保護萬峰湖和生態(tài)開發(fā)工作的看法和建議。

云南省羅平縣是整個萬峰湖水域源頭所在，都說治污治源頭，羅平縣政府黨組成員滿家啟深知肩上的責任重大。聯(lián)合執(zhí)法以來，他是參與者、見證者。“我們的執(zhí)法隊員每天給我發(fā)湖面湖岸執(zhí)法圖片，平均每天都在50張左右，效果非常好?！睗M家啟認為，一支隊伍執(zhí)法、一個標準執(zhí)法，一定會對萬峰湖生態(tài)保護和開發(fā)利用起到至關重要的保障作用。

廣西壯族自治區(qū)西林縣副縣長黃尚學也表示，目前已經(jīng)落實20名執(zhí)法隊員，由聯(lián)合指揮部統(tǒng)一調(diào)動，開展日常巡查、執(zhí)法和管理。下一步將繼續(xù)加強對執(zhí)法人員物資、資金的保障。

萬峰湖是一座特大型水庫，流域雨量充沛、氣候溫和、水生生物資源豐富，蓄水量達100余億立方米，具備發(fā)展增殖漁業(yè)的自然條件。來自中國科學院水生生物研究所，一直從事大水面生態(tài)漁業(yè)理論和技術研究的劉家壽認為，萬峰湖適合開展以增殖為主的生態(tài)漁業(yè)，科學開展增殖漁業(yè)是萬峰湖必選之路，也是我國大水面漁業(yè)發(fā)展的方向。

對于新成立的黔桂滇萬峰湖漁業(yè)開發(fā)有限公司，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局養(yǎng)殖處的陳家勇建議，要選擇市場好的養(yǎng)殖品種，打好生態(tài)牌，引進高端成熟的技術路線，進行復制創(chuàng)新，形成好的商業(yè)模式和管理模式，爭取合作共贏。

作為生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的標桿，杭州千島湖發(fā)展集團有限公司黨委書記、總經(jīng)理何光喜受邀擔任本次聽證會聽證員。為了進一步做好“萬峰湖后半篇文章”，專案組曾前后三次來到千島湖考察，帶隊培訓、學習千島湖保水漁業(yè)模式和綜合管理的方法。

“上世紀90年代，千島湖也曾走過這樣的曲折道路?！焙喂庀舱f，以千島湖的經(jīng)驗來看，萬峰湖情況更加復雜，管理難度更大，更需要各方高度統(tǒng)一思想，摒棄各自為政、劃水而治的思路。黔桂滇萬峰湖漁業(yè)開發(fā)有限公司的組建，可以實現(xiàn)權責利明確，統(tǒng)一經(jīng)營主體，面對市場競爭打造屬于自己的品牌，回饋社會，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

“碧波蕩漾的湖水、沿湖秀麗的萬峰林、可口的生態(tài)魚，還有羅平100萬畝金燦燦的連片油菜花，誠邀網(wǎng)友們來共享萬峰湖生態(tài)之美！”滿家啟向網(wǎng)友發(fā)出邀約。

“西林縣2021年還沒有通高速公路，今年通了嗎？”聽證會上張雪樵問道。

“年底就通了！”

生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，鄉(xiāng)村振興。萬峰湖可持續(xù)發(fā)展之路已在眼前，未來必將是一幅與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、與自然生態(tài)和諧共生的美好畫卷。對檢察機關來說，該案是最高檢直接立案辦理的首起公益訴訟案件，但公益司法保護、滿足人民群眾對美好生活的需要永遠在路上。（閆晶晶）